作為正在崛起中的全球第四大灣區，粵港澳大灣區涵蓋港澳兩個(gè)特別行政區、珠三角九個(gè)城市群，并以“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區、三種貨幣”這個(gè)特性，成為世界上建設難度最大的灣區。如何善用一國兩制之利，如何發(fā)揮港澳廣深四大中心城市核心引擎作用，如何加強與珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門(mén)、肇慶這些節點(diǎn)城市的優(yōu)勢對接，我們需要先來(lái)了解“各美”之“美”，也即11個(gè)城市之間參與建設大灣區的優(yōu)勢和實(shí)力所在，然后才可能知道“美美與共”之于大灣區的寶貴，也才可能清晰地知道彼此間該如何戰略協(xié)同優(yōu)勢對接，互補長(cháng)短齊心合力共建世界一流灣區。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，歷時(shí)15年建成的港珠澳大橋，其實(shí)也是粵港澳三地在“各美其美，美美與共”前提下，跨越制度和規則的差異，智慧性把事情辦成的一個(gè)絕佳范本。故專(zhuān)題策劃開(kāi)篇，我們把眼光投向了粵港澳大灣區的標志性建筑———港珠澳大橋。

圖 港珠澳大橋

在一國兩制三種法律制度下建設粵港澳大灣區，粵港澳之間的協(xié)同合作必不可少。如何能既跨越制度差異又充分利用三地優(yōu)勢把事情辦成，歷時(shí)15年建成的港珠澳大橋提供了一個(gè)絕佳的范本。

日前，由港珠澳大橋管理局黨委書(shū)記朱永靈、廣東君信律師事務(wù)所創(chuàng )始合伙人曾亦軍主編的《融合與發(fā)展港珠澳大橋法律實(shí)踐》新書(shū)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)新書(shū))在廣州發(fā)布。發(fā)布會(huì )上，全程參與港珠澳大橋前期籌備和建設過(guò)程的親歷者現身說(shuō)法，首次披露了這個(gè)跨越三地邊界的基建項目是如何做到這一點(diǎn)的。

從大橋設計藍圖到項目融資方案，從工程技術(shù)標準到口岸邊檢的分布模式，上述每一個(gè)環(huán)節都有多個(gè)備選方案。工程管理人員和為工程提供法律服務(wù)的廣東君信律師事務(wù)所的律師們，從中挑出了一個(gè)既能滿(mǎn)足三地法律要求、又能兼顧可行性和實(shí)施效率的最優(yōu)解，最后呈現在世界面前的港珠澳大橋也完美地體現了粵港澳三地的“各美其美、美美與共”：工程技術(shù)標準來(lái)自香港、集中力量辦大事的施工效率來(lái)自廣東、工程資金來(lái)自三地政府。

清華大學(xué)港澳研究中心主任、曾任香港中聯(lián)辦法律部部長(cháng)王振民對此評價(jià)說(shuō)，大橋建設者在攻克世界級技術(shù)難題的同時(shí)，也攻克了許多世界級法律難題，在世界法律史上同樣創(chuàng )造了奇跡。

通過(guò)上述親歷者的講述及結合新書(shū)的內容，南都記者將港珠澳大橋決策和建設過(guò)程中跨越制度差異、集三地之優(yōu)勢的經(jīng)歷提煉成六大焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行敘述，力爭向讀者展示這一世紀工程幕后的細節。

大橋布局模式 ：深中通道為何沒(méi)有與港珠澳大橋合二為一?

港珠澳大橋最終采取了單Y方案而沒(méi)有采取雙Y方案，西岸聯(lián)通了珠海、澳門(mén)，東岸只聯(lián)通了香港而沒(méi)有聯(lián)通深圳，有些人覺(jué)得遺憾和有想法。不過(guò)當時(shí)工程做過(guò)論證，其實(shí)做雙Y是不太合理的。

在國務(wù)院批準成立港珠澳大橋前期小組的時(shí)候，其實(shí)就提到了未來(lái)珠江口要建三座大橋：港珠澳大橋、深中通道、伶仃洋大橋。當時(shí)有建議提出可以把深中通道和港珠澳大橋合并，一橋連四地，東岸是深圳香港，西岸是珠海和澳門(mén)，這個(gè)建議聽(tīng)起來(lái)是很好的，可以少建一座橋，但是在工程上卻難以落地。

首先是由于大橋必須滿(mǎn)足阻水率的要求。橋不能修成斜的，斜邊更長(cháng)，大橋橋體也更長(cháng)需要的橋墩也更多，這會(huì )增大阻水率。阻水率超過(guò)一定程度會(huì )在港珠澳大橋周?chē)饾u沉積沙土，慢慢地把伶仃洋變成伶仃河。

所以必須修一條垂直水流的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，相當于用直角三角形的垂直邊長(cháng)和水平邊長(cháng)代替斜邊邊，這意味著(zhù)要么西岸的珠海和澳門(mén)之間修一條垂直水流的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)、要么東岸的香港和深圳之間修一條垂直水流的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)。

如果在珠海和澳門(mén)之間修聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，對應的深圳和香港之間的連接很容易做，但是珠海和澳門(mén)之間就很麻煩，因為澳門(mén)提出和香港直通，不想在珠海過(guò)一次關(guān)在澳門(mén)再過(guò)一次關(guān)，所以必須有一條線(xiàn)直接連到澳門(mén)，如果這條線(xiàn)放在海邊，珠海的情侶路景觀(guān)就基本被破壞掉了。而走陸路的話(huà)，因為澳門(mén)的車(chē)不能出關(guān)，所以沿途必須要建一條專(zhuān)用道用鐵絲網(wǎng)隔開(kāi)，整個(gè)珠海城市的土地就一分為二了，對珠海的城市發(fā)展會(huì )帶來(lái)致命性的影響。

而如果在香港和深圳之間修聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，澳門(mén)和珠海之間的連接就很容易做，就是現在采取的做法，但香港深圳之間就很不好做，需要在東人工島修一條匝道到深圳蛇口，但那條匝道附近的海域有港口和航道密集，修匝道就把銅鼓西航道和龍鼓航道破壞了。

所以從工程上來(lái)講，雙Y方案不合理。

第二個(gè)從投資上看，在不建深中通道的條件下滿(mǎn)足四地的交通量需求，據測算要做成雙向十二車(chē)道才行，但相應地工程的投入要比現有的六車(chē)道增加80%左右，節省下來(lái)的成本其實(shí)不多，而且港珠澳大橋還不能走軌道交通。與其這樣還不如分開(kāi)建，還能為以后伶仃洋大橋留下軌道交通的空間。

第三個(gè)從管理上看，雖然管理和法律的問(wèn)題是人為的，但有些人為問(wèn)題比工程問(wèn)題更難解決。比如從深圳到珠海是不需要過(guò)關(guān)的，香港到澳門(mén)又全部是境外，這些車(chē)全部在一個(gè)橋上，如何管理，海關(guān)邊檢如何安置，這些問(wèn)題如果一深入就沒(méi)完沒(méi)了，項目就更無(wú)法落地。與其這樣，還不如先修港珠澳大橋再說(shuō)。

工程劃分模式：為何選三地分段建設而非整體統一建設?

最開(kāi)始大橋設想的是作為一個(gè)項目整體建設，但這涉及到在香港和澳門(mén)境內的工程建設和管理用什么法律規定的問(wèn)題。如果統一建設，大橋在香港和澳門(mén)境內的工程建設管理需要單獨立法，因為大橋在港澳境內的路段涉及行政管轄權和司法管轄權，解決起來(lái)時(shí)間成本太高了，甚至究竟要花多少時(shí)間，當時(shí)甚至沒(méi)人能講得清楚。

為了讓法律障礙最小，最后只能采取分段建設，相當于“誰(shuí)家孩子誰(shuí)家抱”。香港部分的口岸和連接線(xiàn)，均由香港政府自行投資建設和運營(yíng)管理，珠?？诎逗瓦B接線(xiàn)由內地投資建設和運營(yíng)管理，澳門(mén)亦是如此。

而大橋主體工程在粵港分界線(xiàn)和珠澳口岸之間的29.6公里，被定義為主體工程，則由三地聯(lián)合出資，并共同成立港珠澳大橋管理局進(jìn)行共建共管。

圖 港珠澳大橋主體工程

投融資模式：為何選擇政府投資而非私人投資?

港珠澳大橋最早由香港商人胡應湘提出構想。在最初的構想里，整個(gè)大橋將全部采用社會(huì )私人資本。在2008年之前的工程前期籌備階段，分別考慮了幾種不同的模式，包括BOT(即私人資本建設后運營(yíng)一段時(shí)期再移交給政府)、PPP(即公私合作投資)等，但核心還是考慮私人投資。

可無(wú)論是BOT還是PPP還是中外合作，只要有私人資本，就要考慮回報率，這樣一來(lái)，就有幾個(gè)問(wèn)題必須要注意：一是橋上的交通管制，交通配額如何發(fā)放，私人投資一定要搞清楚未來(lái)有多少交通量才能算回報率;二是競爭性路段如何限制，如果私人投資，未來(lái)深中通道搞起來(lái)了，港珠澳大橋的交通量就分流了;三是收費標準如何定，如果由政府定，定多少要先告知私人資本，另外還有外匯、稅收等有關(guān)的問(wèn)題。

考慮到如果引入社會(huì )私人資本，上述幾個(gè)問(wèn)題估計短時(shí)間內是難以協(xié)調解決的，工程也會(huì )因此被拖延很久，最后論證完決定還是采取政府投資的方式，這樣的好處是先把工程干起來(lái)，通行政策可以在后面慢慢研究。

事實(shí)上2011年港珠澳大橋管理局就開(kāi)始研究通行政策，但是到現在大橋通車(chē)了還是有很多問(wèn)題沒(méi)搞清，所以如果等私人投資把這些都搞清楚了再干，工程肯定不會(huì )進(jìn)展得這么快。

最終確定工程投融資模式和獲得立項審批是在2008年和2009年，當時(shí)的大背景是中國經(jīng)濟受2008年歐美金融危機的影響，中央決定出臺四萬(wàn)億政策，因此港珠澳大橋工程也得以在這一時(shí)期最后拍板定下來(lái)。

上述抉擇過(guò)程在新書(shū)中也用一段話(huà)進(jìn)行了解釋?zhuān)捍髽蜃罱K沒(méi)有選擇BOT和PPP，而選擇了政府投資模式，這是綜合決策選擇的結果，原因之一是政府投資帶來(lái)的法律問(wèn)題最簡(jiǎn)單，對及時(shí)推進(jìn)項目開(kāi)工建設具有重要意義，對如期完成建設目標至關(guān)重要。

融資模式確定由政府出資之后，剩下的就好辦多了。很快就組建了港珠澳大橋管理局作為項目法人，三地政府按出資比例向管理局注資提供項目資本金，剩余部分向金融機構融資。管理局的性質(zhì)是事業(yè)單位法人，不是以營(yíng)利為目的的企業(yè)單位法人，以突出政府還貸公路項目法人不以營(yíng)利為目的，而且更方便發(fā)揮政府部門(mén)決策協(xié)調和監管作用。

2008年港珠澳大橋項目投融資模式確定，2009年大橋項目立項獲得批準。2009年12月15日港珠澳大橋正式開(kāi)工。

口岸查驗模式：為何選擇三地三檢而非一地三檢?

由于粵港澳三地必須對通過(guò)港珠澳大橋進(jìn)出的三地人員、貨物及車(chē)輛進(jìn)行海關(guān)、邊檢查驗，因此口岸查驗模式的選擇也至關(guān)重要。港珠澳大橋最初面臨三地三檢、兩個(gè)一地兩檢(即珠海香港一個(gè)、澳門(mén)香港一個(gè))、一地三檢模式，而在最終選擇時(shí)必須考慮的因素包括法律許可、旅客使用便利性等。

現有的拱北口岸和深圳灣大橋口岸均采用“一地兩檢”的方式，不過(guò)查驗點(diǎn)都設在廣東省一側，涉及到澳門(mén)特區和香港特區使用內地土地都是采取了中央單獨授權的辦法。不過(guò)這兩個(gè)先例的口岸布置，均是在兩地轄區邊界處，但是港珠澳大橋情況比上述兩個(gè)例子更為復雜。

如果把一地兩檢和一地三檢的口岸放在香港邊境內，按照香港法律需要由香港立法會(huì )討論，在當時(shí)的環(huán)境下決策流程會(huì )非常慢。而如果放在廣東邊境內，則意味著(zhù)港珠澳大橋主體基本上要給香港管理，而且不僅是橋上，橋下的海域也是如此，這里每天幾千艘船經(jīng)過(guò)，可能出現的情況也非常復雜。一地兩檢下的深圳灣大橋也是給香港管理，但是橋下沒(méi)有船經(jīng)過(guò)，情況比港珠澳大橋簡(jiǎn)單很多，所以港珠澳大橋最后沒(méi)有考慮這些方案。

總之，盡管一地三檢或者兩個(gè)一地兩檢對于旅客通關(guān)便利性而言最優(yōu)，但是帶來(lái)的法律問(wèn)題更為復雜。而三地三檢雖然旅客通關(guān)便利性稍差，但面對的法律問(wèn)題最為清晰，所以最后選擇了三地三檢模式。

同時(shí)，為了方便旅客通關(guān)，在珠海澳門(mén)一側開(kāi)創(chuàng )性地采用了“合作查驗、一次放行”模式，即珠澳查驗口岸通道對持有自助通關(guān)證件的人員實(shí)施一次性完成珠海澳門(mén)兩地通關(guān)手續：內地居民使用一個(gè)證件、排一次隊就可分別完成澳門(mén)和珠海的出境入境查驗。

此外，在車(chē)輛繳費方式上也靈活處理，在嚴格根據國家外匯管理統一規定以人民幣收費，又結合港澳地區的特殊性設置了多元支付方式。而在交通安排上，橋上車(chē)輛統一實(shí)施內地右側通行規則，車(chē)輛到達港澳口岸后再分別根據各自規定進(jìn)行轉換。

工程管理模式：為何前期由香港主導后期由廣東主導?

港珠澳大橋經(jīng)歷了籌備期和施工期，其中籌備期由香港主導，而施工期則由廣東主導。這種模式的設計，其實(shí)體現了中央的高度智慧。

香港國際化程度高，全世界類(lèi)似工程的案例資料也很多，籌備期時(shí)工作人員都去走了一圈看了一遍心里就有概念了，可以從一個(gè)比較高的起點(diǎn)謀劃，技術(shù)標準也更高更符合國際標準。而當時(shí)國內的一些技術(shù)標準和規范，都是短缺經(jīng)濟時(shí)代制定的，到現在都沒(méi)有及時(shí)更新且很多都沒(méi)有按照最高標準。比如港珠澳大橋如果按內地的標準，壽命是100年，但按香港標準是120年，最后選擇按香港標準設計，港珠澳大橋的壽命也因此被定為120年。

另外，香港的工程環(huán)保規則嚴格，為此施工期間工程人員專(zhuān)門(mén)成立環(huán)保監測小組，每個(gè)月定期和香港交換數據，比如空氣懸浮物、噪音等，香港還向社會(huì )公布由大家監督。除此之外，按照香港的規則，大橋的很多設計方案一定要經(jīng)過(guò)維養工程師的認可。香港的工程建完了定期的維養做得好，很多設備都是可換的，而且細節上的設計也方便后續維護。相較而言，內地的工程還是存在重建設輕管理的問(wèn)題，在后期管養上考慮不如香港般周全。所以這些方面最后都按照香港的標準執行，保證了港珠澳大橋的設施維護管養非常齊全、到位。

港珠澳大橋的評標過(guò)程相較內地，也值得一說(shuō)。它采用三地共同評標的方式進(jìn)行。評標人員一共1 3人，其中粵港澳三地政府各派一個(gè)，港珠澳大橋管理局派一個(gè)，剩下的都是專(zhuān)家，保證了工程評標的客觀(guān)公正。

不過(guò)，施工階段期再讓香港牽頭未必就最佳了，這時(shí)由廣東牽頭，效率反而會(huì )更高。舉個(gè)例子，在大橋施工過(guò)程中，一度受珠江口采沙問(wèn)題困擾。珠江口上游有7個(gè)沙場(chǎng)200多艘沙船采沙，造成水體含沙量很高，以致工程的沉管無(wú)法做到精準沉放和安裝。

如果按照香港的做法，肯定是把沙場(chǎng)老板找過(guò)來(lái)，談好賠償方案錢(qián)到位了沙場(chǎng)老板才走。而廣東省政府出面，則是把沙場(chǎng)老板找過(guò)來(lái)，告訴對方這是國家工程請顧全大局，省政府一定會(huì )妥善處理賠償的問(wèn)題，“你們先撤”。結果兩天時(shí)間里，上游200多艘船、1萬(wàn)多人的從業(yè)隊伍就撤走了。珠江口水質(zhì)一下子就好了起來(lái)，施工也得以順利推進(jìn)。

三地協(xié)調機制：為何管理上采取“三級架構兩級協(xié)調”模式?

港珠澳大橋由三地合建，由此涉及三地協(xié)調問(wèn)題。為此，2003年8月4日國務(wù)院批準成立“港珠澳大橋前期工作協(xié)調小組”，粵港澳三方每地出3人，都是高級別官員，廣東省這邊是省發(fā)改委主任、省交通廳廳長(cháng)和珠海市常務(wù)副市長(cháng)。

不過(guò)由于三地政府對建設港珠澳大橋的主張，所持角度不完全一致，2006年進(jìn)展緩慢，就是因為粵港澳三方只要有一方不同意，進(jìn)度就要停下來(lái)?！爱敃r(shí)有一個(gè)水土保持的合同，價(jià)值才30萬(wàn)元，三方折騰了9個(gè)月才簽了下來(lái)”。

導致進(jìn)展緩慢的關(guān)鍵，是沒(méi)有爭端解決機制，很多時(shí)候三方其實(shí)都覺(jué)得現在的方案可以，但是出于想再為自己多爭取一點(diǎn)利益的考慮，所以始終不松口。為了解決這一問(wèn)題，中央為此設立了一個(gè)爭端解決機制，由國家發(fā)改委牽頭，于2006年底成立了港珠澳大橋專(zhuān)責小組(下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)責小組)，由中央牽頭協(xié)調各方利益。

接著(zhù)粵港澳三方也簽訂了港珠澳大橋合作協(xié)議，根據協(xié)議成立了港珠澳大橋三地聯(lián)合工作委員會(huì )(下簡(jiǎn)稱(chēng)三地委)作為新的三方協(xié)調機構，最后組建了港珠澳大橋管理局(下簡(jiǎn)稱(chēng)管理局)，最終形成了項目管理制度上的“三級架構、兩級協(xié)調”。

在上述架構中，專(zhuān)責小組是中央的爭端解決機構，三地委是粵港澳三方的協(xié)調機構、管理局是執行機構，在港珠澳大橋項目建設管理過(guò)程中，三地委相當于董事會(huì )，負責高管的聘請、年度預算的審批和內部制度的制定，而管理局則相當于經(jīng)營(yíng)管理團隊，管理局和三地委之間的權利義務(wù)劃分則由三地協(xié)議和管理局章程界定。

組成一個(gè)清晰的項目管理架構的好處是，避免人事更換導致后來(lái)人把前面定下來(lái)的決定又進(jìn)行改動(dòng)。

港珠澳大橋前期籌備和建設一共歷時(shí)15年，這期間珠海市長(cháng)換了6個(gè)，廣東省發(fā)改委主任換了6個(gè)，三地委主席換了8個(gè)，香港運輸局局長(cháng)首席代表?yè)Q了4個(gè)，澳門(mén)的也換了3個(gè)。人一換之后，前面做的事就容易搞不清楚，而且容易出現以今天的環(huán)境去衡量當時(shí)做的決策，而其實(shí)當時(shí)很多決策方案都是平衡和妥協(xié)的結果，定下來(lái)就要接受的。

所幸有此套項目管理架構，每當出現三地委和管理局之間的爭議時(shí)，大家一起拿出三地協(xié)議和管理局章程來(lái)看，是誰(shuí)的權限就以誰(shuí)的意見(jiàn)為準，誰(shuí)也不能越權干涉對方，這樣就在組織機制上保障了港珠澳大橋項目的穩步推進(jìn)。